專家談丨智敏：牢牢守住保障糧食安全底線
2022-05-13 11:01:17
來源：西部網-陜西新聞網
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“倉廩實，天下安。”糧食安全作為國家戰(zhàn)略，是民生之本。在當前國際糧食格局發(fā)生變化，國際糧價波動，世界形勢復雜多變，新冠肺炎疫情全球蔓延的背景下，糧食安全是我國經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基石。中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》明確指出，要牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線，全力抓好糧食生產和重要農產品供給，為今年農業(yè)生產指明了方向。
2021年，在努力克服新冠肺炎疫情和極端強降雨天氣的不利影響下，陜西糧食生產實現(xiàn)“十八連豐”，糧食播種面積4506.45萬畝，總產量實現(xiàn)1270.4萬噸，其他主要農產品市場供應和價格總體穩(wěn)定，為保障糧食和重要農產品供給安全奠定了堅實基礎。然而，在百年變局和世紀疫情交織之下，陜西省糧食安全依然面臨一些不穩(wěn)定不確定因素，如資源環(huán)境約束加劇、糧食結構性矛盾仍然存在、規(guī)?；洜I程度偏低等問題，糧食持續(xù)增產任務艱巨。要推動全省經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展，必須著眼國家重大戰(zhàn)略需要，牢牢守住糧食安全底線，穩(wěn)住農業(yè)基本盤，確保農業(yè)穩(wěn)產增產，為保持平穩(wěn)健康的經濟社會環(huán)境提供堅實有力的支撐。
全力穩(wěn)定糧食播種面積，為糧食穩(wěn)產增產提供基礎支撐
一是聚焦糧食生產目標任務，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。糧食產量實現(xiàn)的前提是播種面積的相對穩(wěn)定。2022年中央一號文件強調要全面落實糧食安全黨政同責，嚴格糧食安全責任制考核，確保糧食播種面積和產量穩(wěn)定。近年來，陜西省常用耕地面積逐漸穩(wěn)定，但糧食播種面積減少的態(tài)勢沒有得到根本扭轉。要繼續(xù)嚴格落實《防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產實施方案》，聚焦糧食生產目標任務，堅決守住耕地紅線，現(xiàn)有耕地優(yōu)先用于發(fā)展糧食生產，重點保障小麥、玉米、稻谷三大谷物種植面積，一般耕地主要用于糧食、油、菜等農產品及飼草料生產。嚴格落實糧食生產功能區(qū)種糧屬性，建立健全耕地種糧情況監(jiān)測評價系統(tǒng)，防止糧食生產功能區(qū)糧田“非糧化”。
二是重點推進高標準農田建設和中低產田改造，持續(xù)提升耕地質量。中央一號文件明確提出要全面完成高標準農田建設階段性任務，加大中低產田改造力度，提升耕地地力等級。陜西省中等和低等地面積占全省耕地總面積比重大，后備資源不足，糧食復種指數(shù)偏高，改善耕地質量任務艱巨。要繼續(xù)積極探索高標準農田新增耕地和新增產能的產出路徑，以高標準農田建設七大主推模式為重點，開展土地平整、土壤改良、灌溉排水工程，推行“小田并大田”“宜機化”改造等建設，重點加大糧食生產功能區(qū)高標準農田建設力度。加快中低產田改造，持續(xù)推進關中地區(qū)土地平整、陜北黃土高原溝壑區(qū)淤地壩和溝道工程建設、陜南地區(qū)“池塘堰”整治，實施農機深松整地，推廣秸稈還田、綠肥種植、調酸壓堿等技術，加強耕地污染治理，不斷提高基礎地力和作業(yè)效率，為糧食產能提升提供有力支撐。
三是探索構建高效穩(wěn)定的土地流轉關系，推動糧食生產適度規(guī)模經營。推動新型經營主體采取土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種方式發(fā)展糧食生產適度規(guī)模經營。繼續(xù)完善縣鄉(xiāng)村三級土地流轉服務平臺建設，積極培育土地流轉中介服務組織，開展流轉信息登記發(fā)布、合同指導、價格協(xié)調、土地產權評估、合同簽訂、法律政策咨詢、糾紛調解等服務。完善土地流轉踐信履約機制。強化農民土地經營行為中的權利與義務對等的觀念和意識，提高農民契約精神，確保把土地持續(xù)流轉到種糧能人的手里。大力推廣《陜西省實施〈農村土地經營權流轉管理辦法〉細則》，提高土地流轉合同簽訂的比例，明確各方權利義務、土地流轉仲裁、爭議的解決方式和流程。做好前置審查，防范履約風險，做好全程監(jiān)管，化解經營風險，平等保護流轉雙方合法權益，確保種糧新型經營主體適度規(guī)模經營的穩(wěn)定性。同時，加強對流轉合同履約情況的跟蹤監(jiān)管和對流轉土地用途的跟蹤監(jiān)控，防止耕地經營“非糧化”傾向，嚴厲查處違反“非農化”行為。
健全種糧收益增長機制，持續(xù)激發(fā)農民種糧積極性
一是探索建立適合省情、鼓勵種糧的獎補政策。根據新的糧食生產形勢適度調整補貼政策，提高補貼政策的指向性、精準性和實效性。探索完善差別化的糧食生產補貼體系，對達到一定規(guī)模的種糧主體，采取設立專項基金的方式實行“階梯式”補貼。以市場需求為導向，調整農機補貼政策。一方面鼓勵引導企業(yè)新研發(fā)技術設備的應用推廣，縮短新型農機具納入補貼范圍的周期，促進創(chuàng)新產品的普及應用。另一方面，從種糧主體的實際需求出發(fā)，尊重使用者意愿，給予地方確定品目更多的靈活性，根據不同農機產品性能確定不同的補貼比例，讓真正有用的產品得到推廣。
二是大力推動糧食全產業(yè)鏈發(fā)展。中央一號文件明確提出要按照讓農民種糧有利可圖、讓主產區(qū)抓糧有積極性的目標要求，健全農民種糧收益保障機制。目前，陜西省的糧食產業(yè)規(guī)模不大，產業(yè)鏈總體偏短，產品附加值較低，對種糧農戶和產業(yè)發(fā)展的帶動作用有限。推動糧食全產業(yè)鏈發(fā)展，要堅持延伸產業(yè)鏈、提升價值鏈、優(yōu)化供應鏈并重，協(xié)調推進，突出特色。圍繞“關中糧油加工集群發(fā)展、陜北小雜糧產業(yè)融合發(fā)展、陜南健康糧油食品產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展”支持各地糧食生產基地建設，通過發(fā)展主食產業(yè)化和糧油精深加工，推進產業(yè)鏈向產前產后延伸，打造從田間地頭到餐桌的糧食全產業(yè)鏈。持續(xù)推進“中國好糧油”行動計劃，構建“省級公共品牌+區(qū)域品牌+企業(yè)品牌”的糧油品牌體系，著力打造優(yōu)質陜派糧油食品。
三是完善種糧新型經營主體與農戶的利益聯(lián)結機制。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農村經濟的發(fā)展，種糧大戶、合作社、家庭農場等新型經營主體逐漸成為穩(wěn)產增糧的重要力量。完善種糧新型經營主體與農戶的利益聯(lián)結機制，是帶動農民增收的有效途徑。要大力推廣“龍頭企業(yè)+合作社+農戶”的發(fā)展模式，積極引導和鼓勵糧食加工企業(yè)通過訂單農業(yè)、土地流轉等方式，與專業(yè)合作社、農戶建立長期穩(wěn)定的糧食產銷合作關系，形成風險共擔的利益共同體，促進種糧主體增收。
強化糧食生產服務，為穩(wěn)定糧食產量提供有力保障
一是發(fā)展糧食生產性服務業(yè)。中央一號文件提出要聚焦關鍵薄弱環(huán)節(jié)和小農戶，加快發(fā)展農業(yè)社會化服務。要以縣域為單位搭建糧食產前、產中、產后MAP服務模式，大力發(fā)展社會化服務組織，特別是農機、植保、測土配方施肥等行業(yè)的農民合作社。在增強和拓展農業(yè)公益性服務功能的同時，大力發(fā)展糧食生產經營性服務。采取政府訂購、定向委托、獎勵補助、招投標等方式，引導經營性組織參與，充分滿足農戶對社會化服務的需求。
二要拓寬糧食生產經營融資渠道。充分利用農村產權制度改革成果，鼓勵政策性和商業(yè)性金融機構，加快農村金融產品和服務方式創(chuàng)新。聚焦種糧大戶、家庭農場、農民合作社和糧食經紀人的融資需求和糧食的生產、流通、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，積極拓寬新型經營主體抵押擔保物范圍，推動農業(yè)供應鏈金融創(chuàng)新，探索將新型經營主體的應收賬款和農副產品的訂單、保單、倉單等權利，以及農村土地承包經營權、大型農機具、農業(yè)設施等納入抵押范圍，降低種糧主體融資難度和成本。同時，堅持在信貸上簡化手續(xù)和流程，放活借貸還貸期限，結合糧食作物生產周期調整農民還貸時間，實行錯峰還貸，不斷提高糧食生產配套金融服務質效。
三是充分發(fā)揮糧食作物農業(yè)保險保障作用。增加保險標的，把可能導致糧食生產損失的自然風險、市場風險納入保險保障范圍，將優(yōu)勢特色農產品以及規(guī)?；a設施設備等納入農業(yè)保險品種范圍，財政給予適當補貼。積極爭取納入中央三大糧食作物完全成本保險和收入保險等農業(yè)政策性保險試點，多層次多點位分擔種糧風險。加大糧食作物農業(yè)保險的宣傳力度，通過電視、廣播、新媒體等渠道進行保險宣傳，強化農民對糧食作物農業(yè)保險的認識，積極引導和鼓勵種糧主體提高投保面積，讓農業(yè)保險成為糧食種植的“穩(wěn)壓器”，切實保護農民種糧的長期經營預期和積極性。
（作者單位：陜西省社會科學院）
2021年，在努力克服新冠肺炎疫情和極端強降雨天氣的不利影響下，陜西糧食生產實現(xiàn)“十八連豐”，糧食播種面積4506.45萬畝，總產量實現(xiàn)1270.4萬噸，其他主要農產品市場供應和價格總體穩(wěn)定，為保障糧食和重要農產品供給安全奠定了堅實基礎。然而，在百年變局和世紀疫情交織之下，陜西省糧食安全依然面臨一些不穩(wěn)定不確定因素，如資源環(huán)境約束加劇、糧食結構性矛盾仍然存在、規(guī)?；洜I程度偏低等問題，糧食持續(xù)增產任務艱巨。要推動全省經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展，必須著眼國家重大戰(zhàn)略需要，牢牢守住糧食安全底線，穩(wěn)住農業(yè)基本盤，確保農業(yè)穩(wěn)產增產，為保持平穩(wěn)健康的經濟社會環(huán)境提供堅實有力的支撐。
全力穩(wěn)定糧食播種面積，為糧食穩(wěn)產增產提供基礎支撐
一是聚焦糧食生產目標任務，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。糧食產量實現(xiàn)的前提是播種面積的相對穩(wěn)定。2022年中央一號文件強調要全面落實糧食安全黨政同責，嚴格糧食安全責任制考核，確保糧食播種面積和產量穩(wěn)定。近年來，陜西省常用耕地面積逐漸穩(wěn)定，但糧食播種面積減少的態(tài)勢沒有得到根本扭轉。要繼續(xù)嚴格落實《防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產實施方案》，聚焦糧食生產目標任務，堅決守住耕地紅線，現(xiàn)有耕地優(yōu)先用于發(fā)展糧食生產，重點保障小麥、玉米、稻谷三大谷物種植面積，一般耕地主要用于糧食、油、菜等農產品及飼草料生產。嚴格落實糧食生產功能區(qū)種糧屬性，建立健全耕地種糧情況監(jiān)測評價系統(tǒng)，防止糧食生產功能區(qū)糧田“非糧化”。
二是重點推進高標準農田建設和中低產田改造，持續(xù)提升耕地質量。中央一號文件明確提出要全面完成高標準農田建設階段性任務，加大中低產田改造力度，提升耕地地力等級。陜西省中等和低等地面積占全省耕地總面積比重大，后備資源不足，糧食復種指數(shù)偏高，改善耕地質量任務艱巨。要繼續(xù)積極探索高標準農田新增耕地和新增產能的產出路徑，以高標準農田建設七大主推模式為重點，開展土地平整、土壤改良、灌溉排水工程，推行“小田并大田”“宜機化”改造等建設，重點加大糧食生產功能區(qū)高標準農田建設力度。加快中低產田改造，持續(xù)推進關中地區(qū)土地平整、陜北黃土高原溝壑區(qū)淤地壩和溝道工程建設、陜南地區(qū)“池塘堰”整治，實施農機深松整地，推廣秸稈還田、綠肥種植、調酸壓堿等技術，加強耕地污染治理，不斷提高基礎地力和作業(yè)效率，為糧食產能提升提供有力支撐。
三是探索構建高效穩(wěn)定的土地流轉關系，推動糧食生產適度規(guī)模經營。推動新型經營主體采取土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種方式發(fā)展糧食生產適度規(guī)模經營。繼續(xù)完善縣鄉(xiāng)村三級土地流轉服務平臺建設，積極培育土地流轉中介服務組織，開展流轉信息登記發(fā)布、合同指導、價格協(xié)調、土地產權評估、合同簽訂、法律政策咨詢、糾紛調解等服務。完善土地流轉踐信履約機制。強化農民土地經營行為中的權利與義務對等的觀念和意識，提高農民契約精神，確保把土地持續(xù)流轉到種糧能人的手里。大力推廣《陜西省實施〈農村土地經營權流轉管理辦法〉細則》，提高土地流轉合同簽訂的比例，明確各方權利義務、土地流轉仲裁、爭議的解決方式和流程。做好前置審查，防范履約風險，做好全程監(jiān)管，化解經營風險，平等保護流轉雙方合法權益，確保種糧新型經營主體適度規(guī)模經營的穩(wěn)定性。同時，加強對流轉合同履約情況的跟蹤監(jiān)管和對流轉土地用途的跟蹤監(jiān)控，防止耕地經營“非糧化”傾向，嚴厲查處違反“非農化”行為。
健全種糧收益增長機制，持續(xù)激發(fā)農民種糧積極性
一是探索建立適合省情、鼓勵種糧的獎補政策。根據新的糧食生產形勢適度調整補貼政策，提高補貼政策的指向性、精準性和實效性。探索完善差別化的糧食生產補貼體系，對達到一定規(guī)模的種糧主體，采取設立專項基金的方式實行“階梯式”補貼。以市場需求為導向，調整農機補貼政策。一方面鼓勵引導企業(yè)新研發(fā)技術設備的應用推廣，縮短新型農機具納入補貼范圍的周期，促進創(chuàng)新產品的普及應用。另一方面，從種糧主體的實際需求出發(fā)，尊重使用者意愿，給予地方確定品目更多的靈活性，根據不同農機產品性能確定不同的補貼比例，讓真正有用的產品得到推廣。
二是大力推動糧食全產業(yè)鏈發(fā)展。中央一號文件明確提出要按照讓農民種糧有利可圖、讓主產區(qū)抓糧有積極性的目標要求，健全農民種糧收益保障機制。目前，陜西省的糧食產業(yè)規(guī)模不大，產業(yè)鏈總體偏短，產品附加值較低，對種糧農戶和產業(yè)發(fā)展的帶動作用有限。推動糧食全產業(yè)鏈發(fā)展，要堅持延伸產業(yè)鏈、提升價值鏈、優(yōu)化供應鏈并重，協(xié)調推進，突出特色。圍繞“關中糧油加工集群發(fā)展、陜北小雜糧產業(yè)融合發(fā)展、陜南健康糧油食品產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展”支持各地糧食生產基地建設，通過發(fā)展主食產業(yè)化和糧油精深加工，推進產業(yè)鏈向產前產后延伸，打造從田間地頭到餐桌的糧食全產業(yè)鏈。持續(xù)推進“中國好糧油”行動計劃，構建“省級公共品牌+區(qū)域品牌+企業(yè)品牌”的糧油品牌體系，著力打造優(yōu)質陜派糧油食品。
三是完善種糧新型經營主體與農戶的利益聯(lián)結機制。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農村經濟的發(fā)展，種糧大戶、合作社、家庭農場等新型經營主體逐漸成為穩(wěn)產增糧的重要力量。完善種糧新型經營主體與農戶的利益聯(lián)結機制，是帶動農民增收的有效途徑。要大力推廣“龍頭企業(yè)+合作社+農戶”的發(fā)展模式，積極引導和鼓勵糧食加工企業(yè)通過訂單農業(yè)、土地流轉等方式，與專業(yè)合作社、農戶建立長期穩(wěn)定的糧食產銷合作關系，形成風險共擔的利益共同體，促進種糧主體增收。
強化糧食生產服務，為穩(wěn)定糧食產量提供有力保障
一是發(fā)展糧食生產性服務業(yè)。中央一號文件提出要聚焦關鍵薄弱環(huán)節(jié)和小農戶，加快發(fā)展農業(yè)社會化服務。要以縣域為單位搭建糧食產前、產中、產后MAP服務模式，大力發(fā)展社會化服務組織，特別是農機、植保、測土配方施肥等行業(yè)的農民合作社。在增強和拓展農業(yè)公益性服務功能的同時，大力發(fā)展糧食生產經營性服務。采取政府訂購、定向委托、獎勵補助、招投標等方式，引導經營性組織參與，充分滿足農戶對社會化服務的需求。
二要拓寬糧食生產經營融資渠道。充分利用農村產權制度改革成果，鼓勵政策性和商業(yè)性金融機構，加快農村金融產品和服務方式創(chuàng)新。聚焦種糧大戶、家庭農場、農民合作社和糧食經紀人的融資需求和糧食的生產、流通、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，積極拓寬新型經營主體抵押擔保物范圍，推動農業(yè)供應鏈金融創(chuàng)新，探索將新型經營主體的應收賬款和農副產品的訂單、保單、倉單等權利，以及農村土地承包經營權、大型農機具、農業(yè)設施等納入抵押范圍，降低種糧主體融資難度和成本。同時，堅持在信貸上簡化手續(xù)和流程，放活借貸還貸期限，結合糧食作物生產周期調整農民還貸時間，實行錯峰還貸，不斷提高糧食生產配套金融服務質效。
三是充分發(fā)揮糧食作物農業(yè)保險保障作用。增加保險標的，把可能導致糧食生產損失的自然風險、市場風險納入保險保障范圍，將優(yōu)勢特色農產品以及規(guī)?；a設施設備等納入農業(yè)保險品種范圍，財政給予適當補貼。積極爭取納入中央三大糧食作物完全成本保險和收入保險等農業(yè)政策性保險試點，多層次多點位分擔種糧風險。加大糧食作物農業(yè)保險的宣傳力度，通過電視、廣播、新媒體等渠道進行保險宣傳，強化農民對糧食作物農業(yè)保險的認識，積極引導和鼓勵種糧主體提高投保面積，讓農業(yè)保險成為糧食種植的“穩(wěn)壓器”，切實保護農民種糧的長期經營預期和積極性。
（作者單位：陜西省社會科學院）
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