系統(tǒng)推進(jìn)城市更新 煥發(fā)城市新生命力
2025-07-08 11:23:24
來源：中國建設(shè)報(bào)
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近期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》，筆者結(jié)合對(duì)文件精神的學(xué)習(xí)以及部分地區(qū)的城市更新實(shí)踐，談幾點(diǎn)體會(huì)：
深刻認(rèn)識(shí)城市更新的重大意義
城市現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分，是產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、公共服務(wù)現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化的綜合集成。城市是我國主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的載體，截至2023年年末，全國城市建成區(qū)面積達(dá)到6.4萬平方公里，超過9.3億人生活在城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化對(duì)中國式現(xiàn)代化具有全局性、系統(tǒng)性的支撐作用。扎實(shí)推進(jìn)城市更新，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展?jié)摿Φ脑偻诰颉l(fā)展動(dòng)能的再升級(jí)、創(chuàng)新活力的再提升，推動(dòng)城市整體提質(zhì)升級(jí)，更好發(fā)揮城市在國民經(jīng)濟(jì)中的龍頭帶動(dòng)作用，是推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。
共同富裕是中國式現(xiàn)代化的重要特征。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)的同時(shí)，城市內(nèi)部發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)象逐漸突出，部分建筑、小區(qū)、街區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施等由于老化破敗，造成居住的舒適性、便利性、安全性大幅下降，形成城市的“價(jià)值洼地”“品質(zhì)洼地”，嚴(yán)重影響群眾的幸福感。如不能及時(shí)進(jìn)行更新改造，將加劇與其他區(qū)域的發(fā)展差距和收入差距，同時(shí)“洼地”的“溢出效應(yīng)”也將進(jìn)一步影響、拖滯周邊地區(qū)的發(fā)展，加劇城市分化。通過城市更新，推動(dòng)高水平公共服務(wù)的均衡普及，讓發(fā)展成果惠及每一位城市居民，是推動(dòng)城市均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)所有居民共同富裕的必然要求。
城市更新必須堅(jiān)持城市工作的系統(tǒng)性
●堅(jiān)持系統(tǒng)治理
城市是有機(jī)整體，城市的各要素、各環(huán)節(jié)之間緊密聯(lián)系。城市工作應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)性、體系化，不能簡單地切條分塊，要從實(shí)現(xiàn)全局最優(yōu)而不是局部最優(yōu)、長遠(yuǎn)最優(yōu)而不是短期最優(yōu)、整體最優(yōu)而不是部門最優(yōu)的角度，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)城市范圍的有關(guān)空間、要素、職能進(jìn)行有序整合，強(qiáng)化城市作為“一個(gè)整體”的體系化治理，為城市更新創(chuàng)造良好的條件。各地應(yīng)圍繞城市更新工作需要，對(duì)部門職能適度整合，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，避免部門之間各自為戰(zhàn)、各建藩籬。同時(shí)，要發(fā)揮城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，強(qiáng)化對(duì)片區(qū)的整體謀劃、對(duì)各類項(xiàng)目的整合實(shí)施以及對(duì)技術(shù)要求的統(tǒng)一把控，做到總體謀劃、分類施策、分步實(shí)施。
●堅(jiān)持依法更新
城市更新過程中，要堅(jiān)決貫徹《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律，依法行政，確保城市更新各項(xiàng)工作的合法性和合規(guī)性，保障各類主體的合法利益?？紤]到城市更新工作的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和長期性，應(yīng)加快推動(dòng)城市更新法的立法進(jìn)程。同時(shí)，在國家法律框架下，鼓勵(lì)各地開展城市更新地方立法工作，在城市更新范疇界定、部門職責(zé)劃分、規(guī)劃編制、實(shí)施程序與要求、保障措施、監(jiān)督管理等方面制定可操作、可實(shí)施的細(xì)則，構(gòu)建與城市更新相適應(yīng)的法治體系，為城市更新提供法治保障。
●堅(jiān)持有機(jī)更新
城市更新是城市“生命體”的新陳代謝過程，和新建不同，是在既有空間、既有設(shè)施、既有人群基礎(chǔ)上實(shí)施的改造。因此，城市更新不能“大拆大建”，將城市舊有肌理粗暴抹去另起爐灶，而要通過系統(tǒng)化、整體性、漸近式、微感式的更新實(shí)現(xiàn)共同締造、精細(xì)修復(fù)。要加強(qiáng)土地豎向空間的挖潛利用，精打細(xì)算用好每一寸土地，實(shí)現(xiàn)土地的立體利用、復(fù)合利用、高效利用。同時(shí)，在建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)、土地供應(yīng)、土地混合開發(fā)利用、閑置用地回收、零星用地整合、容積率調(diào)整等方面探索形成更加靈活的機(jī)制，推進(jìn)城市更新工作持續(xù)落地見效。
城市更新應(yīng)著力提升“五種力”
城市的發(fā)展階段不同，決定了城市開展更新的主要任務(wù)和著力點(diǎn)也各有差異。在實(shí)施過程中，應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，避免“運(yùn)動(dòng)式”更新、“同質(zhì)化”建設(shè)、“一刀切”政策。問題的識(shí)別取決于城市體檢的精細(xì)化水平，而目標(biāo)的確定總體上可以概括為以下方面。
●煥發(fā)人群的“活動(dòng)力”
“人氣”是城市吸引力、凝聚力、親和力的集中體現(xiàn)，是城市軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。城市更新要“聚人氣”，通過提升城市的外在、內(nèi)在品質(zhì)，使兒童、青年人、老年人都有適宜的活動(dòng)空間和成長空間，讓群眾能夠走出來、愿意走出來，感受城市的煙火氣息、景觀氣息、文化氣息，建設(shè)全齡友好城市，實(shí)現(xiàn)詩意棲居。在這個(gè)過程中，尤其應(yīng)做好群眾門口“最前100米”的改造?！白钋?00米”的背街小巷是城市管理的末梢，卻是群眾出門后最先感受到的城市“前哨”。外立面雜亂、垃圾遍地、道路不平、綠化破敗等問題會(huì)顯著影響群眾的主觀感受，要“加快腳步走過去”而不是“放緩腳步停下來”。城市更新應(yīng)注重對(duì)背街小巷、樓邊街角的改造，體現(xiàn)便利感、設(shè)計(jì)感、氛圍感、幸福感，于細(xì)微處見真章，于角落處見功夫，不斷提升城市精細(xì)化治理水平。
●激發(fā)產(chǎn)業(yè)的“發(fā)展力”
產(chǎn)業(yè)是城市的“底氣”，要通過城市更新推動(dòng)創(chuàng)新要素的集聚和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。一是要構(gòu)建“從孵化到轉(zhuǎn)化”的科研創(chuàng)新復(fù)合空間，加大“科研+高端制造”混合產(chǎn)業(yè)用地供給，推動(dòng)建設(shè)高水平的中試平臺(tái)、基地，加速從理論成果到樣品、產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化；二是構(gòu)建新型職住平衡復(fù)合空間，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就近提供居住、教育、醫(yī)療、休閑等高品質(zhì)服務(wù)，更好滿足產(chǎn)業(yè)人才的多層次需求；三是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展復(fù)合支撐體系，改變產(chǎn)業(yè)園區(qū)與企業(yè)之間單純的“租賃關(guān)系”，鼓勵(lì)園區(qū)為企業(yè)提供政策、財(cái)稅、法律、技術(shù)等方面的支撐，實(shí)現(xiàn)園區(qū)與企業(yè)的共生共長、互惠互利；四是構(gòu)建多元投融資體系，發(fā)揮政府投資的先導(dǎo)性、引導(dǎo)性、支持性作用，用足用好各類金融工具，引導(dǎo)社會(huì)資本規(guī)范、科學(xué)參與城市更新，通過資產(chǎn)重組、債務(wù)重組、收益權(quán)質(zhì)押、稅收優(yōu)惠等方式強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)營，形成產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)、業(yè)態(tài)迭代更新的可持續(xù)發(fā)展能力，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。
●筑牢文化的“傳承力”
文化是城市的靈魂，也是城市的氣質(zhì)，城市之間的區(qū)別，首先是文化的差異。在城市更新過程中，要保護(hù)具有文化傳承意義的空間格局、街巷肌理、建筑形制、風(fēng)貌特色、裝飾細(xì)部等城市文化基因的物質(zhì)載體，妥善存續(xù)每一處文化印記。同時(shí)，通過功能活化、場景營造、風(fēng)貌管控等，讓老空間承載新生活，使歷史符號(hào)更加清晰可辨，讓市民在日常行走、休閑中，自然而然地觸摸歷史、感知文脈，使文化傳承從口號(hào)變?yōu)榭蓞⑴c、可體驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)，不斷增強(qiáng)人民群眾的文化認(rèn)知、文化認(rèn)同、文化自信。
●提升生態(tài)的“承載力”
良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。黨的十八大以來，城市生態(tài)環(huán)境顯著改善，黑臭水體治理、園林綠地建設(shè)、垃圾分類等工作取得顯著成效。進(jìn)入城市更新階段，城市生態(tài)環(huán)境治理面臨新的轉(zhuǎn)變：首先，從環(huán)境達(dá)標(biāo)向生態(tài)循環(huán)轉(zhuǎn)變。單純的環(huán)境指標(biāo)難以準(zhǔn)確反映城市生態(tài)環(huán)境總體狀況，應(yīng)構(gòu)建更加全面的評(píng)估體系，引導(dǎo)城市更多借助自然力量構(gòu)建連續(xù)、完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系，形成良性的城市生態(tài)循環(huán)。其次，從單一功能向復(fù)合功能轉(zhuǎn)變。一方面，城市生態(tài)環(huán)境治理要更加考慮“人”的需求，形成人與生態(tài)環(huán)境之間的良性互動(dòng)，拓展生態(tài)環(huán)境的服務(wù)功能，如避險(xiǎn)、休憩、健身、科普等；另一方面，要更加考慮“生物”的需求，優(yōu)先選用鄉(xiāng)土植物構(gòu)建近自然群落，進(jìn)一步增加城市生物多樣性，建設(shè)人與自然和諧相處的城市。
●強(qiáng)化功能的“恢復(fù)力”
當(dāng)前，城市發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)日趨多樣化和復(fù)雜化，極端天氣、地質(zhì)災(zāi)害、突發(fā)事故等對(duì)城市造成的潛在影響不容忽視。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》，為韌性城市建設(shè)指明了方向。城市更新要統(tǒng)籌推進(jìn)韌性城市建設(shè)，把提高城市的設(shè)施韌性、管理韌性、空間韌性放在突出位置，堅(jiān)守安全底線，加快建設(shè)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，大力推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類災(zāi)害災(zāi)前的主動(dòng)防御、臨災(zāi)的監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)中的高效應(yīng)對(duì)、災(zāi)后的救援恢復(fù)，有效規(guī)避、減緩各類風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市發(fā)展造成的不確定性，保障城市穩(wěn)定運(yùn)行。
城市更新將加快推動(dòng)形成與新質(zhì)生產(chǎn)力相適應(yīng)的新型生產(chǎn)關(guān)系
●城市更新將推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展
城市更新涉及理念更新、空間更新、設(shè)施更新、產(chǎn)業(yè)更新、功能更新等各方面，不是簡單的物理空間改造，其對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展和躍遷具有顯著的推動(dòng)作用。進(jìn)入城市更新階段，生產(chǎn)力的三要素（勞動(dòng)者、生產(chǎn)資料、勞動(dòng)對(duì)象）都將產(chǎn)生深刻變化。勞動(dòng)者素質(zhì)顯著提升。人才對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力具有決定性作用，新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及基礎(chǔ)理論研究等將吸引、培育一大批科技創(chuàng)新人才，同時(shí)也將帶動(dòng)普通勞動(dòng)者的素質(zhì)提升。生產(chǎn)資料更加高效和智能。在城市更新過程中，人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)將得到廣泛應(yīng)用，生產(chǎn)效率更高、生產(chǎn)質(zhì)量更優(yōu)的工業(yè)智能機(jī)器人等高端裝備將逐漸替代現(xiàn)有裝備，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)工作工具的提升。勞動(dòng)對(duì)象更加廣泛和豐富。區(qū)別于傳統(tǒng)勞動(dòng)對(duì)象，信息、數(shù)據(jù)乃至于人的精神需求等非物質(zhì)形態(tài)對(duì)象也將成為勞動(dòng)對(duì)象，同時(shí)對(duì)各類勞動(dòng)對(duì)象加工的深度和精細(xì)度也將顯著提高，勞動(dòng)對(duì)象的范疇將得到大幅擴(kuò)展。勞動(dòng)者、生產(chǎn)資料、勞動(dòng)對(duì)象的聚合與重構(gòu)加速新業(yè)態(tài)、新技術(shù)的孵化與成長，新質(zhì)生產(chǎn)力將成為城市更新重要的技術(shù)驅(qū)動(dòng)力。
●新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展必然引起生產(chǎn)關(guān)系的深度調(diào)適
一方面，不同主體的角色將發(fā)生變化。政府從“管理者”逐步轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”，而企業(yè)、社會(huì)組織、居民的角色則從被動(dòng)“執(zhí)行者”逐漸轉(zhuǎn)向主動(dòng)“創(chuàng)造者”，新型協(xié)同治理的城市更新治理體系將逐漸形成。另一方面，利益分配機(jī)制尋求更優(yōu)平衡。更新的成本和風(fēng)險(xiǎn)誰來承擔(dān)？更新的收益如何分配？新業(yè)態(tài)的分配機(jī)制與社會(huì)保障機(jī)制如何建立？解決這些問題，要在城市更新的過程中更好地把握更新效率與社會(huì)公平、存量更新與增量擴(kuò)張、社會(huì)活力與規(guī)范秩序之間的關(guān)系，從而推動(dòng)社會(huì)關(guān)系不斷調(diào)整適配，促進(jìn)形成新型生產(chǎn)關(guān)系。通過新質(zhì)生產(chǎn)力與新型生產(chǎn)關(guān)系的螺旋式上升，不斷推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，使城市更宜居、更韌性、更智慧。
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